กระแสการวิพากษ์วิจารณ์แนวทางในการเปิดเสรีกิจการโทรคมนาคมในประเทศไทย นับเป็นเรื่องใกล้ตัวที่กำลังได้รับการจับตามองและกล่าวขวัญกันมากในปัจจุบัน การเปิดเสรีธุรกิจโทรคมนาคมถือเป็นพันธกิจประการหนึ่งซึ่งประเทศไทยจำเป็นต้องปฏิบัติ ตามเงื่อนไขของกองทุนการเงินระหว่างประเทศ (International Monetary Fund หรือ IMF) ในฐานะของผู้ที่มีส่วนเกี่ยวข้องกับธุรกิจโทรคมนาคมในประเทศไทย ผู้เขียนใคร่ขอนำเสนอกรณีศึกษาการเปิดเสรีธุรกิจโทรคมนาคมในประเทศเยอรมันซึ่งเริ่มต้นขึ้นตั้งแต่ปี พ.ศ. 2541 โดยจะนำเสนอถึงวัตถุประสงค์ของการเปิดเสรีฯ วิธีการดำเนินการ และผลกระทบที่เกิดขึ้นกับผู้ประกอบกิจการโทรคมนาคมรายใหญ่ในประเทศเยอรมัน อันได้แก่ บริษัท Deutsch Telekom ซึ่งผู้เขียนมีโอกาสได้ร่วมสนทนาอย่างใกล้ชิดกับผู้บริหารของ 2 องค์กรโทรคมนาคมที่สำคัญในประเทศเยอรมันในช่วงเดือนธันวาคมที่ผ่านมา ทั้งนี้การนำเสนอกรณีศึกษาดังกล่าวมิได้เป็นไปเพื่อวัตถุประสงค์อื่นใด นอกเหนือไปจากการนำมาเป็นข้อมูลตัวอย่างสำหรับประยุกต์ใช้กับสถานการณ์ในประเทศไทยเท่าที่จะเป็นไปได้เท่านั้น

          เมืองบอนน์ ( Bonn ) อดีตเมืองหลวงของสหพันธรัฐเยอรมนีนับตั้งแต่ช่วงหลังสงครามโลกครั้งที่ 2 ก่อนที่จะมีการสถาปนานครเบอร์ลินเป็นเมืองหลวงในปัจจุบัน การเดินทางของผู้เขียนร่วมกับคณะกรรมาธิการโทรคมนาคมของประเทศไทยได้มาถึงจุดหมายปลายทาง พร้อมกับการเข้าพบประธานองค์การโทรคมนาคมแห่งชาติของประเทศเยอรมัน (Reg TP) ติดตามด้วยการเข้าเยี่ยมชมและฟังสรุปบรรยายของผู้แทนจากบริษัท Deutsche Telekom ( ดอยซ์เทเลคอม) เกร็ดความรู้และสาระสำคัญที่น่าสนใจเกี่ยวกับความเป็นไปของการเปิดเสรีกิจการโทรคมนาคมในประเทศเยอรมัน โดยผ่านมุมมองทั้งของผู้กำหนดกติกา และผู้ได้รับผลกระทบจากกติกาดังกล่าว นับเป็นบทเรียนที่สำคัญสำหรับการวางรากฐานเปิดเสรีกิจการโทรคมนาคมในประเทศไทยเป็นอย่างมาก

- ความจำเป็นในการเปิดเสรีธุรกิจโทรคมนาคม

          กิจการโทรคมนาคมในประเทศเยอรมัน นับตั้งแต่ช่วงหลังสงครามโลกครั้งที่ 2 ถือว่าไม่มีความแตกต่างไปจากประเทศอื่น ๆ ในทวีปยุโรป หรืออาจกล่าวได้ว่าไม่ต่างจากประเทศใด ๆ ในโลกก็คงไม่ผิดนัก ทั้งนี้ภาครัฐจะเป็นผู้ผูกขาดการบริหารกิจการโทรคมนาคม โดยมุ่งเน้นเพื่อผลประโยชน์ของประชาชนเป็นสำคัญ โดยไม่มุ่งเน้นกำไรซึ่งแตกต่างจากธุรกิจอื่น ๆ ที่มีการดำเนินงานโดยภาคเอกชน อย่างไรก็ตามหลังจากการล่มสลายของลัทธิคมมิวนิสต์พร้อมกับการเฟื่องฟูของระบอบทุนนิยม ส่งผลให้เกิดแรงผลักดันสู่การเปิดเสรีกิจการรัฐวิสาหกิจต่าง ๆ เพื่อความคล่องตัวในการพัฒนาระบบเศรษฐกิจของแต่ละประเทศ การเริ่มต้นของยุคสารสนเทศก็เป็นอีจปัจจัยหนึ่งที่ทำให้รัฐมิอาจดำเนินนโยบายผูกขาดกิจการโทรคมนาคมอย่างโดดเดี่ยวได้อีกต่อไป ประเทศเยอรมันเองถือเป็นประเทศแรก ๆ ของโลกที่มีการพิจารณาเปิดเสรีกิจการโทรคมนาคมให้เอกชนเข้ามามีบทบาทในการพัฒนาประเทศอย่างเต็มตัว โดยการลดบทบาทการผูกขาดของภาครัฐลง พร้อม ๆ กับการจัดตั้งองค์กรกลาง ซึ่งทำหน้าที่กำหนดกติการในการแข่งขันเสรี พร้อม ๆ กับกำกับดูแลสภาพการแข่งขันของผู้ให้บริการโทรคมนาคมแต่ละรายภายในประเทศ โดยให้ความสำคัญกับความเป็นธรรมต่อผู้ให้บริการ และป้องกันการเกิดสภาพการผูกขาดโดยบริษัทยักษ์ใหญ่ซึ่งมีฐานะการเงินและเงื่อนไขในการแข่งขันที่เหนือกว่าต่อผู้ให้บริการรายใหม่

          Deutsch Telekom เป็นบริษัทเอกชนผู้ให้บริการโทรคมนาคมเต็มรูปแบบรายใหญ่ที่สุดในประเทศเยอรมัน ซึ่งมีพัฒนาการอย่างต่อเนื่องมาจากการเป็นรัฐวิสาหกิจซึ่งดูแลกิจการสื่อสารของประเทศเยอรมันในอดีต โดยในยุคก่อนการเปิดเสรีกิจการโทรคมนาคม Deutsch Telekom มีบทบาทและหน้าที่เทียบเท่ากับองค์การโทรศัพท์แห่งประเทศไทย (ทศท.) การสื่อสารแห่งประเทศไทย (กสท.) และกรมไปรษณีย์โทรเลข (ปท.) ของประเทศไทยรวมกัน ต่อเมื่อกระบวนการในการเปิดเสรีกิจการโทรคมนาคมของประเทศไทยเริ่มต้นขึ้น จึงทำให้มีการแปรรูปกิจการรัฐวิสาหกิจ พร้อมกับการจัดตั้งองค์กรกลาง เพื่อทำหน้าที่ดูแลกิจการโทรคมนาคมออกต่างหาก บทบาทของ Deutsch Telekom จึงเปลี่ยนแปลงไปเป็นบริษัทเอกชนผู้แข่งขันให้บริการโทรคมนาคมในประเทศเยอรมันพร้อมกับการขยายธุรกิจออกสู่ต่างประเทศ

          ลำดับเหตุการณ์จากช่วงแรกของการเปิดเสรีกิจการโทรคมนาคมในประเทศเยอรมันจนกระทั่งถึงปัจจุบัน สามารถแบ่งออกได้เป็นยุคต่าง ๆ 4 ยุคด้วยกัน ผู้อ่านจะเห็นได้ว่าแบบแผนในการเปิดเสรีกิจการโทรคมนาคมของประเทศเยอรมันเป็นไปอย่างลงตัวและมีพัฒนาการที่ต่อเนื่องสอดคล้องกันไปตราบจนถึงช่วงที่มีการเปิดเสรีอย่างเต็มตัว ถือเป็นการสะท้อนภาพของความเป็นมหาอำนาจทางธุรกิจในทวีปยุโรปของประเทศเยอรมันเป็นอย่างดี กระบวนการในการเปิดเสรีกิจการโทรคมนาคมในประเทศเยอรมันใช้เวลาทั้งสิ้น 9 ปี โดยมีรายละเอียดลำดับความเป็นไปในแต่ละยุคดังนี้

- แบ่งแยกหน้าที่ของ Deutsch Telekom ออกเป็น 3 รัฐวิสาหกิจย่อย เพื่อเตรียมการแปรรูปในขั้นตอนต่อไป

- เริ่มเปิดเสรีการให้บริการสื่อสารและโทรคมนาคมทุกประเภท ยกเว้นกิจการโทรศัพท์และการให้บริการระบบเครือข่ายสื่อสารหลัก ซึ่งรัฐบาลกำหนดให้เป็นหน้าที่ผูกขาดของรัฐวิสาหกิจ Deutsche Telekom ต่อไป

- จุดประสงค์ของการแปรรูปในระยะที่ 1 เป็นการแบ่งแยกการดำเนินธุรกิจสื่อสารและโทรคมนาคม ออกจากหน้าที่การกำกับควบคุมของรัฐบาล เพื่อให้การดำเนินการในกิจการสื่อสารและโทรคมนาคมไม่ถูกแทรกแซงโดยอำนาจของรัฐอีกต่อไป

- แปรรูปรัฐวิสาหกิจ Deutsche Telekom ให้เป็นบริษัทจำกัด พร้อมทั้งมีการผลักดันบริษัท Deutsche Telekom เข้าสู่ตลาดหลักทรัพย์

- ยุติการผูกขาดการควบคุมกิจการโทรคมนาคมของรัฐบาลเยอรมันอย่างเด็ดขาด

- กฎหมายโทรคมนาคมเริ่มมีผลบังคับใช้อย่างเป็นทางการ

- หน่วยงาน Deutsche Telekom กลายเป็นบริษัทมหาชนที่ประชาชนมีสิทธิร่วมกันเป็นเจ้าของอย่างเต็มตัว

- ยุติการผูกขาดการให้บริการโทรศัพท์พื้นฐานโดยบริษัท Deutsche Telekom อย่างเด็ดขาดในวันที่ 1 มกราคม พ.ศ. 2541

           การแปรรูปกิจการของ Deutsch Telekom จากการเป็นองค์กรรัฐวิสาหกิจไปสู่การเป็นบริษัทเอกชนเต็มตัวเกิดขึ้นพร้อม ๆ กับการจัดตั้งหน่วยงานกลางผู้ทำหน้าที่กำหนดกติกา และควบคุมดูแลสภาพการแข่งขันให้บริการธุรกิจโทรคมนาคม โดยรัฐบาลเยอรมันได้มีการจัดตั้งหน่วยงานที่มีชื่อว่า Reg TP ขึ้น เพื่อทำหน้าที่ออกกฎหมายกิจการโทรคมนาคม (Telekom Act) ขึ้นสำหรับประกาศใช้ในประเทศเยอรมันทันทีที่มีการแปรรูปกิจการโทรคมนาคมอย่างเต็มตัว เพื่อเป็นการเข้าใจบทบาทของ Reg TP และรายละเอียดของกฎหมายโทรคมนาคมในประเทศเยอรมัน ผู้เขียนจึงขอกล่าวถึงหน่วยงาน Reg TP รวมถึงรายละเอียดที่เกี่ยวข้องดังนี้

- Reg TP กับบทบาทของ ผู้กำหนดกติกา

           หน่วยงาน Reg TP หรือ Regulierungsbehorde fur Telekommunikation und Post ในภาษาเยอรมัน เป็นองค์กรอิสระซึ่งได้รับการจัดตั้งขึ้นโดยรัฐสภาเยอรมัน มีโครงสร้างองค์กรในรูปแบบขององค์กรเอกชน ประกอบไปด้วยประธาน 1 ท่านและรองประธาน 2 ท่านซึ่งได้รับการคัดเลือกจากรัฐสภาเยอรมัน มีวาระการทำงาน 2 ปี มีแผนกซึ่งรายงานตรงต่อประธานอีก 7 แผนก คือแผนกกำกับดูแลทั่วไป (Central Matters) แผนกข้อมูลข่าวสารและการรักษาความปลอดภัย (Information Technology and Security) แผนกกำกับกิจการโทรคมนาคม (Telecommunication Regulation) แผนกกำกับใบอนุญาตดำเนินกิจการโทรคมนาคมและจัดสรรความถี่คลื่นวิทยุ (License and Frequency Regulation) แผนกกำกับกิจการไปรษณีย์ (Postal Regulation) แผนกกำกับวิศวกรโทรคมนาคม (Technical Telecommunications Regulation) และแผนกดูแลกิจการโทรคมนาคมทั่วประเทศเยอรมัน เพื่อป้องกันการแทรกแซงจากภาคเอกชนต่อการทำงานของหน่วยงาน Reg TP รัฐสภาเยอรมันจึงมีมติให้มีการจัดตั้งคณะตรวจสอบการทำงานของหน่วยงาน Reg TP ขึ้นอีก 5 คณะทำงาน โดยทุกคณะจะไม่มีความเกี่ยวพันกับโครงสร้างการบริหารของหน่วยงาน Reg TP เพื่อความโปร่งใสในการตรวจสอบการทำงานของ Reg TP

           ผลงานชิ้นสำคัญของหน่วยงาน Reg TP ก็คือการร่างและผลักดันกฎหมายโทรคมนาคมหรือ TKG (Telekomuunication Act ในภาษาเยอรมัน) ซึ่งใช้เป็นกฎหมายหลักสำหรับ Reg TP ในการกำกับดูแลกิจการโทรคมนาคมในประเทศเยอรมัน สำหรับบริษัทเอกชนผู้ให้บริการโทรคมนาคมเองก็ต้องมีการปฏิบัติตามกฎหมาย TKG นี้อย่างเคร่งครัด อย่างไรก็ตามในทางปฏิบัติกฎหมาย TKG ก็มีการให้อำนาจแก่หน่วยงาน Reg TP อย่างล้นฟ้า จนก่อให้เกิดกระแสการต่อต้านจากผู้ให้บริการายใหญ่อย่าง Deutsch Telekom อย่างต่อเนื่องในแง่ของความเสียเปรียบในการแข่งขันทางธุรกิจดังที่ผู้เขียนจะได้กล่าวถึงต่อไป กฎหมาย TKG แบ่งออกเป็น 13 หมวด 100 มาตรา ครอบคลุมบทบาทและหน้าที่ของ Reg TP และการดำเนินธุรกิจโทรคมนาคมในประเทศเยอรมัน สำหรับหมวดที่สำคัญซึ่ง Reg TP ใช้เป็นเครื่องมือในการกำกับดูแลกิจการโทรคมนาคมนั้น มีอยู่ด้วยกัน 4 หมวดดังนี้

1. การออกใบอนุญาตให้ดำเนินกิจการโทรคมนาคม (Licensing) หมวดที่ 2 มาตราที่ 6 ถึง 16: หน่วยงาน Reg TP มีอำนาจเต็มในการพิจารณาออกใบอนุญาตให้กับบริษัทเอกชนที่มีความต้องการดำเนินธุรกิจโทรคมนาคมในประเทศเยอรมัน ทั้งนี้มีการกำหนดประเภทของใบอนุญาตดำเนินการออกเป็น 4 กลุ่ม ตามชนิดและรูปแบบของเทคโนโลยีและการให้บริการดังนี้

•  กลุ่มที่ 1 : การให้บริการเครือข่ายโทรศัพท์เคลื่อนที่

•  กลุ่มที่ 2 : การให้บริการเครือข่ายสื่อสัญญาณผ่านดาวเทียม

•  กลุ่มที่ 3 : การให้บริการเครือข่ายสื่อสัญญาณพื้นฐาน เช่น คู่สายเช่า เป็นต้น

•  กลุ่มที่ 4 : การให้บริการโทรศัพท์ โดยปราศจากการให้บริการเครือข่ายสื่อสารพื้นฐานร่วมอยู่ด้วย

•  หน่วยงาน Reg TP มีอำนาจเต็มในการกำหนดควบคุมอัตราค่าใช้บริการของบริษัทผู้ให้บริการโทรคมนาคมภายในประเทศเยอรมัน โดยกฎหมาย TKG มีการระบุอย่างชัดเจนว่าจะมีผลบังคับใช้เฉพาะกับบริษัทผู้ให้บริการที่มีส่วนแบ่งทางการตลาดสูงมากเท่านั้น สาเหตุที่ต้องมีการออกข้อกำหนดเช่นนี้ก็เพื่อเป็นการป้องกันมิให้ผู้ให้บริการายใหญ่ที่มีความได้เปรียบผู้ให้บริการรายใหม่หรือรายเล็กกว่า ทั้งในแง่ของเทคโนโลยี ความชำนาญในธุรกิจ เงินลงทุน ฯลฯ ทำการเอาเปรียบคู่แข่งขันด้วยการใช้กลยุทธ์ทางด้านราคา ไม่ว่าจะเป็นการลดราคาค่าบริการการใช้โทรศัพท์ หรือบริการโทรคมนาคมอื่น ๆ กับผู้บริโภค เพื่อเป็นการแย่งชิงส่วนแบ่งทางการตลาดกับคู่แข่งขันรายเล็ก หรือแม้กระทั่งการคิดค่าบริการเชื่อมต่อเครือข่าย (Interconnection) ในราคาที่สูงเกินความเป็นจริงเพื่อเป็นการกลั่นแกล้งและเพิ่มต้นทุนให้กับคู่แข่งขันที่มีความจำเป็นต้องพึ่งพาเครือข่ายของตน โดยหน่วยงาน Reg TP จะเป็นผู้พิจารณากำหนดราคาอัตราค่าใช้บริการ โดยใช้หลักการพิจารณาจากต้นทุนที่แท้จริงในการให้บริการของผู้ให้บริการรายใหญ่เหล่านั้น กฎหมายมาตรานี้ได้รับการต่อต้านอย่างหนักจาก Deutsch Telekom ถึงความไม่เป็นธรรมต่อสภาพการแข่งขันเชิงธุรกิจ เนื่องจากมีการแทรกแซงโดยตรงจาก Reg TP

3. การให้บริการที่ครอบคลุม (Universal Service) – หมวดที่ 2 มาตราที่ 17 ถึง 22 : เป็นกฎหมายที่กำหนดผลบังคับใช้เฉพาะบริษัทผู้ให้บริการรายใหญ่หรือผู้ให้บริการที่มีส่วนแบ่งทางการตลาดมากเช่นเดียวกัน โดยมีบทบังคับให้ Reg TP สามารถควบคุมผู้ให้บริการรายใหญ่เหล่านั้นในการเปิดให้บริการโทรคมนาคมให้กับผู้บริโภคอย่างทั่วถึง โดยกำหนดให้ผู้บริโภคทุกรายมีโอกาสได้รับบริการเหล่านั้นอย่างทั่วถึงในราคาที่เป็นธรรม ตัวอย่างเช่น การให้บริการโทรศัพท์เคลื่อนที่ หรือโทรศัพท์พื้นฐาน ฯลฯ เป็นต้น หากผู้ให้บริการรายใหญ่ไม่สามารถให้บริการที่หลากหลายได้ครบถ้วน ก็จะมีบทบังคับให้ผู้ให้บริการเหล่านั้นต้องชดใช้เป็นค่าปรับ หรือการชดเชยในรูปแบบอื่น ๆ เป็นการทดแทนข้อเสียเปรียบของผู้บริโภค จุดประสงค์ของกฎหมายฉบับนี้มีขึ้นก็เพื่อป้องกันการเอาเปรียบผู้ใช้บริการ โดยมีการกำหนดกรอบมาตรฐานของบริการพื้นฐานต่าง ๆ ที่ผู้ให้บริการโทรคมนาคมพึงมีแก่ผู้ใช้บริการ ซึ่งบริษัทผู้ให้บริการไม่สามารถอ้างเก็บค่าบริการเพิ่มเติมสำหรับบริการพื้นฐานได้หากไม่ได้รับอนุญาตจาก Reg TP กฎหมายมาตรานี้ก็เป็นอีกประเด็นหนึ่งซึ่ง Reg TP ได้รับการร้องเรียนจากบริษัทผู้ให้บริการายใหญ่ถึงความไม่เป็นธรรมในการแข่งขัน เนื่องจาก Reg TP ไม่ให้ความสนใจกับพฤติกรรมของผู้ให้บริการรายใหม่หรือรายเล็ก

4. การกำหนดอัตราค่าเชื่อมต่อผ่านเครือข่าย (Interconnection) หมวดที่ 4 มาตราที่ 33 ถึง 39 : กำหนดให้มีผลบังคับใช้เฉพาะกับบริษัทรายใหญ่เช่นเดียวกับมาตราอื่น ๆ โดย Reg TP มีสิทธิขาดในการควบคุมการให้บริการเชื่อมต่อเครือข่ายของผู้ให้บริการายใหญ่กับคู่แข่งขันซึ่งเป็นบริษัทรายย่อยหรือบริษัทใหม่ ทั้งนี้เพื่อป้องกันปัญหาการกีดกัน และลดความได้เปรียบในเชิงการแข่งขันของผู้ให้บริการรายใหญ่ ทั้งนี้ Reg TP เล็งเห็นว่าผู้ให้บริการโทรคมนาคมรายเล็กหรือรายใหม่มีต้นทุนในการดำเนินการที่จำกัดกว่าคู่แข่งขันรายใหญ่ ทำให้เกิดความเสียเปรียบในการแข่งขัน การเปิดโอกาสให้บริษัทรายเล็กหรือรายใหม่สามารถใช้เครือข่ายเชื่อมโยงของบริษัทผู้ให้บริการรายใหญ่ในราคาที่เป็นธรรมเพื่อเป็นการลดภาระในการให้บริการ ผู้อ่านคงคาดได้ว่ากฎหมายมาตรานี้ถูกต่อต้านจากผู้ให้บริการรายใหญ่เช่นเดียวกับมาตราอื่น ๆ ที่ได้กล่าวถึงข้างต้น

           กฎหมาย TKG และบทบาทหน้าที่ของ Reg TP ต่อกิจการโทรคมนาคมภายในประเทศเยอรมัน ก่อให้เกิดความเปลี่ยนครั้งใหญ่ทั้งต่อผู้บริโภคสื่อโทรคมนาคมในแง่ของความหลากหลายของบริษัทและอัตราค่าใช้บริการที่ลดต่ำลง ในขณะที่เปิดโอกาสให้ผู้ให้บริการรายย่อยและรายใหม่สามารถเข้าทำการแข่งขันเพื่อแย่งชิงส่วนแบ่งทางการตลาด พร้อม ๆ กับเพิ่มสีสันของวงการโทรคมนาคมในประเทศเยอรมันเป็นอย่างมาก อย่างไรก็ตาม ในมุมมองของผู้ให้บริการรายใหญ่ ดังเช่น Deutsch Telekom กลับมองว่ากฎหมาย TKG มีความไม่เป็นธรรมอยู่หลายประการ ประเด็นที่สำคัญก็คือการกำหนดให้ผลบังคับของมาตราหลัก ๆ ตกอยู่กับตนเพียงฝ่ายเดียว เปรียบเสมือนกับการที่ Detusche Telekom ถูกมัดมือชกโดย Reg TP ทำให้รายได้หลักของตนลดต่ำลง ผู้เขียนจะกล่าวถึงมุมมองของ Deutsche Telekom ต่อกฎหมาย TKG ในช่วงท้ายของบทความชุดนี้ สิ่งที่ต้องการกล่าวถึงเป็นอันดับต่อไปก็คือเหตุการณ์ที่เกิดขึ้นภายหลังจากการเปิดเสรีกิจการโทรคมนาคมในประเทศเยอรมัน โดยพิจารณาถึงสภาพการแข่งขันและการเปลี่ยนแปลงของอัตราค่าบริการโทรคมนาคมต่าง ๆ โดยสังเขป

- ความเปลี่ยนแปลงของตลาดโทรคมนาคมเยอรมันหลังการเปิดเสรี

           หลังการเปิดเสรีกิจการโทรคมนาคมในประเทศเยอรมันนับตั้งแต่ปี พ.ศ. 2541 เป็นต้นมา จำนวนบริษัทผู้ให้บริการการสื่อสารโทรคมนาประเภทต่าง ๆ ไม่ว่าจะเป็นโทรศัพท์พื้นฐาน โทรศัพท์เคลื่อนที่ เครือข่ายสื่อสารคอมพิวเตอร์ และบริการอื่น ๆ โดยเฉพาะการให้บริการโทรศัพท์ทางไกลระหว่างประเทศ มีการเปลี่ยนแปลงที่เพิ่มสูงขึ้นอย่างเห็นได้ชัด กล่าวคือจากจำนวนใบอนุญาตเปิดให้ดำเนินกิจการโทรคมนาคมซึ่งออกโดยหน่วยงาน Reg TP ในช่วงครึ่งปีแรกของปี พ.ศ. 2541 จำนวน 269 ใบอนุญาต มีบริษัทผู้รับดำเนินกิจการทั้งสิ้น 1,103 ราย เพิ่มสูงขึ้นเป็น 711 ใบอนุญาต และ 1,952 บริษัทในช่วงครึ่งปีแรกของ พ.ศ. 2544 ดังแสดงในรูปที่ 2 ผลกระทบโดยตรงที่เกิดขึ้นกับผู้บริโภคก็คือตัวเลือกที่มากขึ้นของบริการสื่อสารโทรคมนาคมและระดับราคาอัตราค่าใช้บริการที่ลดต่ำลงอันเนื่องมาจากกลไกทางการตลาด และการควบคุมของหน่วยงาน Reg TP ตามที่ได้กล่าวมาข้างต้น

           ในแง่ของการบังคับให้ Deutsch Telekom ยินยอมให้ผู้ให้บริการโทรคมนาคมรายย่อย ซึ่งอาจเป็นคู่แข่งหรือเป็รพันธมิตรของตนเอง สามารถเชื่อมต่อเข้าสู่เครือข่ายสื่อสารของตนได้ โดยมีการคิดค่าเชื่อมต่อ (Interconnection Charge) ในอัตราที่สอดคล้องกับต้นทุนเครือข่ายและระดับราคามาตรฐาน ตามที่ได้รับการประเมินโดยหน่วยงาน Reg TP ก็เป็นอีกปัจจัยหนึ่งต่อการกระจายพื้นที่การให้บริการโทรคมนาคมไปยังเมืองต่าง ๆ ทั่วประเทศเยอรมัน ตัวอย่างเช่น อาจมีบริษัทเกิดใหม่รายหนึ่งซึ่งได้รับใบอนุญาตให้ดำเนินกิจการวางเครือข่ายคอมพิวเตอร์เชื่อมต่อเมืองใหญ่ ๆ ภายในประเทศเยอรมัน โดยเก็บค่าบริการจากลูกค้าที่เป็นองค์กรหรือบริษัทต่าง ๆ ที่ต้องการเชื่อมโยงระบบเครือข่ายคอมพิวเตอร์ของตนตามหัวเมืองต่าง ๆ เข้าด้วยกัน ในกรณีนี้บริษัทผู้ให้บริการดังกล่าวไม่จำเป็นต้องลงทุนวางเครือข่ายเชื่อมโยงถึงกันทั่วประเทศ ทั้งนี้เพราะหน่วยงาน Reg TP จะทำหน้าที่คุ้มครองโดยให้บริษัทดังกล่าวทำการเชื่อมต่อเครือข่ายท้องถิ่นในแต่ละเมืองผ่านเครือข่ายสื่อสารของ Deutsch Telekom โดยจะได้รับการคิดราคาค่าเชื่อมต่อที่เป็นธรรม แม้การให้บริการในลักษณะดังกล่าวจะซ้อนทับกับบริการของ Deutsch Telekom ก็ตาม เพื่อเป็นการแสดงให้เห็นว่าบรรดาบริษัทรายย่อยเหล่านี้มีข้อได้เปรียบในการดำเนินธุรกิจอย่างใด ผู้เขียนขอให้พิจารณาจุดเชื่อมต่อสำหรับเข้าใช้เครือข่ายเชื่อมโยงของบริษัท Deutsch Telekom ซึ่งกระจายตัวทั่วทุกหนแห่งในประเทศเยอรมันดังรูปที่ 3

           ผลดีที่เกิดขึ้นจากการกำหนดให้มีการเชื่อมต่อผ่านเครือข่ายเชื่อมโยงของ Deutsch Telekom ได้ ทำให้ภาพการแข่งขันให้บริการโทรคมนาคมเป็นไปอย่างดุเดือด เนื่องจากบริษัทผู้ให้บริการายย่อยจะสามารถควบคุมต้นทุนในการดำเนินการได้ โดยไม่ถูกกลั่นแกล้งจากผู้ให้บริการรายใหญ่ ซึ่งอาจเป็นคู่แข่งขันทางการค้ากันโดยตรง จุดนี้เองที่เป็นข้อเสียเปรียบอย่างเห็นได้ชัดของยักษ์ใหญ่ดังเช่น Deutsch Telekom ซึ่งต้องแบกต้นทุนเครือข่ายเชื่อมโยง พร้อมทั้งการบำรุงรักษา แต่กลับต้องยอมให้คู่แข่งขันร่วมอาศัยใช้เครือข่ายของตนเอง โดยไม่สามารถปฏิเสธหรือปิดกั้นการขอใช้บริการได้ หากการขอใช้บริการนั้นเป็นไปด้วยเงื่อนไขของการจ่ายค่าเชื่อมต่อที่เหมาะสมถูกต้องตามกติกาที่ได้รับการกำหนดขึ้นโดยหน่วยงาน Reg TP

           แม้ว่าจะมีกระแสการร้องเรียนและคัดค้านจากผู้ให้บริการรายใหญ่เพียงใดก็ตาม ผลลัพท์ที่เกิดขึ้นในภาพรวมต่อผู้บริโภคในประเทศเยอรมันก็เป็นไปในทางที่ดี กล่าวคืออัตราค่าบริการสื่อสารโทรคมนาคมต่าง ๆ มีการปรับลดลงอย่างต่อเนื่องและเป็นไปอย่างอย่างสนใจ ตัวอย่างที่ผู้เขียนขอนำมากล่าวถึงก็คือการคิดค่าบริการโทรศัพท์ทางไกลภายในประเทศเยอรมัน ซึ่งมีการปรับลดลงอย่างมากนับตั้งแต่เริ่มมีการเปิดเสรีกิจการโทรคมนาคม จากรูปที่ 4 ซึ่งเปรียบเทียบอัตราค่าบริการโทรศัพท์ทางไกลภายในประเทศของบริษัท Deutsch Telekom และราคาเฉลี่ยที่รวมนับคู่แข่งขันรายอื่น ๆ นับตั้งแต่ก่อนหน้าการเปิดเสรีกิจการโทรคมนาคมเพียง 1 เดือน (ธันวาคม พ.ศ. 2540) จนถึงเดือนพฤศจิกายน พ.ศ. 2544 สิ่งที่ผู้อ่านจะเห็นได้เป็นประการแรกก็คือทุกครั้งที่มีคู่แข่งขันรายใหม่เข้ามาในตลาด เช่น Mobicom ในช่วงเดือนมกราคม พ.ศ. 2541 หรือ Nikoma ในช่วงเดือนกันยายนปีเดียวกัน มีผลทำให้อัตราค่าใช้บริการค่าโทรศัพท์ทางไกลลดลง กล่าวคือ จาก 0.19 มาร์คต่อนาทีมาเป็น 0.17 มาร์คต่อนาทีตามตัวอย่างที่กล่าวมาข้างต้น จนกระทั่งปัจจุบันค่าเฉลี่ยอัตราค่าใช้โทรศัพท์ทางไกลลดลงเหลือเพียง 0.055 มาร์คต่อนาที หรือลดลงกว่า 11 เท่าจากอัตราค่าใช้บริการก่อนการเปิดเสรี (0.6 มาร์คต่อนาที)

           ข้อสังเกตประการที่สองก็คือการที่ Deutsch Telekom ถูกควบคุมในเรื่องของอัตราค่าบริการจากหน่วยงาน Reg TP ตามกฎหมาย TKG ทำให้ Deutsch Telekom ไม่อาจใช้กลยุทธ์ด้านราคาเพื่อต่อสู้กับการแข่งขันจากรายย่อยอื่น ๆ ประกอบกับการที่คู่แข่งขันรายย่อยมีสิทธิในการขอใช้เครือข่ายเชื่อมโยงของ Deutsch Telekom ในการให้บริการได้โดยได้รับการดูแลจาก Reg TP ก็ยิ่งทำให้ต้นทุนในการดำเนินงานของบริษัทรายย่อยเหล่านี้ไม่สูงมาก ทำให้สามารถกำหนดอัตราค่าบริการที่ต่ำลงได้มาก สิ่งเหล่านี้ถือเป็นการสะท้อนให้เห็นถึงแนวทางในการดำเนินงานของหน่วยงาน Reg TP ตามที่ได้กล่าวถึงไว้ในช่วงแรกได้เป็นอย่างดี

           เพื่อเป็นการแสดงให้เห็นถึงผลกระทบต่อส่วนแบ่งทางการตลาดของผู้ให้บริการรายใหญ่ ดังเช่น Deutsch Telekom ขอให้พิจารณารูปที่ 5 ซึ่งเปรียบเทียบส่วนแบ่งทางการตลาดสำหรับบริการโทรศัพท์ทางไกลระหว่างประเทศของประเทศเยอรมัน ซึ่งแต่เดิมในช่วงก่อนการเปิดเสรีมีเพียง Deutsch Telekom เท่านั้นที่ผูกขาดการให้บริการดังกล่าว หลังจากที่มีการเปิดเสรีแล้วจะเห็นว่ากลไกการกำหนดอัตราค่าบริการซึ่งเป็นไปตามข้อบังคับของกฎหมาย TKG ส่งผลให้ผู้บริโภคภายในประเทศเยอรมันมีตัวเลือกมากขึ้น ไม่ว่าจะเป็นการใช้บริการโทรศัพท์ทางไกลระหว่างประเทศแบบเลือกตายตัว (Preselection Service) ซึ่งต้องมีการสมัครเป็นผู้ใช้บริการของบริษัทใดบรษัทหนึ่งซึ่งมีการคิดอัตราค่าโทรศัพท์ที่ต่ำกว่า Deutsche Telekom และใช้บริการโทรออกผ่านเลขหมายของบริษัทดังกล่าวทุกครั้ง หรือแม้กระทั่งการใช้บริการโทรศัพท์ทางไกลระหว่างประเทศชนิดที่สามารถเลือกบริษัทผู้ให้บริการได้ในการโทรแต่ละครั้ง (Call-by-Call Service) ซึ่งผู้บริโภคสามารถเปรียบเทียบและเลือกใช้บริการของบริษัทที่มีอัตราค่าบริการ และคุณภาพสัญญาณที่ดีที่สุดสำหรับการโทรไปยังแต่ละประเทศ ซึ่งจากรูปที่ 7 จะเห็นว่าบริการโทรศัพท์ทางไกลระหว่างประเทศผ่านเครือข่ายของ Deutsche Telekom มีส่วนแบ่งทางการตลาดที่ลดลงเหลือเพียงร้อยละ 50 เท่านั้น ทั้ง ๆ ที่เพิ่งจะเริ่มต้นการเปิดเสรีกิจการโทรคมนาคมไปเป็นเวลาประมาณ 3 ปีเท่านั้น

           การสนับสนุนของกฎหมาย TKG และการกำกับดูแลกิจการโทรคมนาคมอย่างใกล้ชิดของ Reg TP ถือเป็นการสนับสนุนการลงทุนให้บริการสื่อสารโทรคมนาคมของบริษัทเกิดใหม่จำนวนมากในประเทศเยอรมัน ภาพของการลงทุนที่แท้จริงสำหรับบริษัทเกิดใหม่เหล่านี้มิอาจเทียบได้กับการลงทุนและความพร้อมของเครือข่ายสื่อสารของ Deutsch Telekom ซึ่งลงรากปักฐานในประเทศเยอรมันทั้งประเทศมาเป็นเวลานับร้อยปี รูปที่ 6 แสดงถึงบริเวณที่มีการลงทุนสร้างเครือข่ายหรือระบบสื่อสารโทรคมนาคมในประเทศเยอรมัน ของบริษัทผู้ให้บริการรายใหม่ ซึ่งแม้จะมีอยู่เฉพาะในเมืองใหญ่ ๆ แต่ก็มีความพร้อมที่จะให้บริการในระดับประเทศได้เนื่องจากการสนับสนุนของกฎหมาย TKG ในการบังคับให้ Deutsche Telekom ในฐานะของผู้ให้บริการที่ถูกมองว่ามีความได้เปรียบในด้านของส่วนแบ่งทางการตลาดที่เหนือกว่า ต้องยอมให้บริษัทเล็ก ๆ เหล่านี้อาศัยเครือข่ายเพื่อการเชื่อมต่อถึงกัน และหารายได้จากการเปิดให้บริการได้โดยเสรี ที่น่าสนใจก็คือในปัจจุบัน Deutsch Telekom สูญเสียส่วนแบ่งทางการตลาดของเครือข่ายโทรศัพท์พื้นฐานกว่าร้อยละ 60 ให้กับเหล่าบริษัทคู่แข่งขันซึ่งเป็นบริษัทที่มีขนาดเล็กกว่า และบางส่วนเป็นบริษัทเกิดใหม่ โดยบริษัทเหล่านี้ให้ความสำคัญกับการเจาะกลุ่มผู้บริโภคเฉพาะบริเวณเมืองใหญ่ ส่งผลให้ส่วนแบ่งทางการตลาดของคู่แข่งขันในเมืองใหญ่ ๆ มีสูงมากกว่าในเมืองที่มีขนาดเล็ก ตัวอย่าง เช่น ในเมืองโคโลญน์ ส่วนแบ่งทางการตลาดตกเป็นของคู่แข่งขันถึงร้อยละ 12

           ความเปลี่ยนแปลงต่าง ๆ เหล่านี้เกิดขึ้นอย่างรวดเร็วและรุนแรงตามกลไกการตลาดแบบทุนนิยม ผลดีของการเปิดเสรีกิจการโทรคมนาคม การควบคุมกลไกในการกำหนดอัตราค่าบริการและรูปแบบของบริการที่ต้องมีให้แก่ผู้บริโภค โดยที่บริษัท Deutsche Telekom ตกเป็นฝ่ายเสียเปรียบนับตั้งแต่วินาทีแรกที่มีการเปิดเสรีกิจการโทรคมนาคม ซึ่งแม้จะมีกระแสการวิพากษ์วิจารณ์จากหลาย ๆ ฝ่ายถึงความเหมาะสมของกฎหมาย TKG มากเพียงใด ก็ต้องยอมรับว่านโยบายดังกล่าวเป็นผลดีต่อผู้บริโภคสาธารณูปโภคประเภทสื่อสารโทรคมนาคม อย่างไรก็ตามหากย้อนกลับมาพิจารณาภาพเหตุการณ์ทั้งหมดอย่างเป็นกลาง โดยยึดถึงแนวโน้มของการพัฒนากิจการโทรคมนาคมในประเทศเยอรมันในระยะยาวเป็นสำคัญ ข้อเท็จจริงและข้อเสนอแนะหลาย ๆ ประการสำหรับวงการโทรคมนาคมของประเทศเยอรมันก็น่าจะเป็นประโยชน์ต่อการนำมาประยุกต์และปรับใช้กับแนวทางในการเปิดเสรีกิจการโทรคมนาคมในอีกหลาย ๆ ประเทศ

- ความคิดเห็นสำหรับการเปิดเสรีกิจการโทรคมนาคมในประเทศเยอรมัน

           โดยส่วนตัว ผู้เขียนมีความเห็นว่าการสร้างข้อจำกัดและการบีบบังคับผู้ให้บริการรายใหญ่ดังเช่น Deutsch Telekom โดยหน่วยงาน Reg TP ผ่านทางกฎหมาย TKG น่าจะเป็นเรื่องที่ต้องถกเถียงกันถึงความเหมาะสมของแนวคิดกันอีกนานพอสมควร ข้อโต้แย้งของฝ่ายที่ได้เปรียบอันได้แก่บริษัทผู้ให้บริการายย่อย โดยอ้างถึงผลประโยชน์ของผู้บริโภคและเงื่อนไขต่อการอยู่รอดทางธุรกิจของตน รวมถึงจากทาง Reg TP ซึ่งทำหน้าที่อย่างเข้มงวด กับฝ่ายที่เสียเปรียบซึ่งก็คือบริษัทรายใหญ่ อันได้แก่ Deutsche Delekom ในแง่ของการร้องขอความเป็นธรรมต่อกฎหมาย TKG ที่คล้ายกับการมัดมือชก และการปกป้องรายได้และส่วนแบ่งทางการตลาดของตน สิ่งนี้คงเป็นต้องใช้เวลาและการศึกษาหาผลกระทบที่มีต่อทุกฝ่ายอย่างจริงจัง อย่างไรก็ตามข้อเท็จจริงที่ผู้เขียนรับทราบจากการสัมมนาต่อเหตุการณ์ต่าง ๆ ที่เกิดขึ้นหลังการเปิดเสรีกิจการโทรคมนาคมในประเทศเยอรมัน มีประเด็นที่น่าสนใจสำหรับการหยิบยกมากล่าวถึงดังต่อไปนี้

•  ปรากฏการณ์บิ๊กแบง (Big Bang) ซึ่งเปรียบเทียบคล้ายกับทฤษฎีการก่อกำเนิดของเอกภพ คล้าย ๆ กับว่าทันทีทันใดก็มีการเปลี่ยนแปลงแบบขยายตัวเกิดขึ้นอย่างรวดเร็วและรุนแรง สอดคล้องกับเหตุการณ์ภายหลังการเปิดเสรีกิจการโทรคมนาคมในประเทศเยอรมัน กล่าวคือทันทีที่อำนาจผูกขาดการให้บริการสื่อสารโทรคมนาคมทุกรูปแบบหมดไปจาก Deutsche Telekom บรรดาบริษัทเล็ก ๆ หรือบริษัทเกิดใหม่ทั้งที่เป็นบริษัทสัญชาติเยอรมันหรือเป็นบริษัทจากต่างชาติ ต่างก็กระโจนเข้าสู่การแข่งขันเพื่อแย่งชิงส่วนแบ่งทางการตลาด แต่ที่น่าผิดหวังก็คือความสนใจของบริษัทเหล่านั้นกลับอยู่ที่บริการโทรศัพท์ทางไกล หรือมิฉะนั้นก็เน้นเฉพาะการสื่อสารรูปแบบอื่น ๆ ซึ่งตั้งเป้าหมายไปเฉพาะยังกลุ่มผู้ใช้บริโภคที่เป็นนักธุรกิจเท่านั้น ซึ่งเท่ากับว่าหน่วยงาน Reg TP ไม่บรรลุถึงเป้าหมายของกฎหมาย TKG ที่ว่าด้วยเรื่องของการให้บริการที่ครอบคลุมกับบริษัทรายย่อยเหล่านี้ แต่กลับเข้มงวดกับเฉพาะผู้ให้บริการรายใหญ่เท่านั้น ทำให้ผู้บริโภคกลุ่มใหญ่ไม่ได้รับผลประโยชน์จากการเปิดเสรีอย่างแท้จริง

•  พิจารณาสถานภาพในการแข่งขันของ Deutsch Telekom อย่างเป็นธรรม จะเห็นว่ามีความเสียเปรียบต่อรายย่อยทุก ๆ ทาง อีกทั้งไม่มีผู้ใดสามารถตอบได้ว่าเมื่อใดจึงจะเป็นช่วงเวลาที่ Deutsch Telekom จะได้รับการยกเว้นจากข้อกำหนดทางกฎหมาย TKG แม้จะมีการกล่าวอ้างว่าการที่ Reg TP ต้องดำเนินนโยบายที่เข้มงวดดังกล่าวก็เพื่อสร้างสภาพการแข่งขันให้เกิดขึ้น แต่ตราบใดก็ตามที่ผู้ให้บริการรายย่อยไม่มีความตั้งใจที่จะแข่งขันจริง หลายรายเข้ามาดำเนินธุรกิจอย่างฉาบฉวยแล้วก็เลิกกิจการไปหลังจากได้กำไรตามที่ตนเองต้องการ สิ่งเหล่านี้ก็ถือเป็นสิทธิอันชอบธรรมสำหรับบริษัทใหญ่ดังเช่น Deutsche Telekom ในการร้องเรียนต่อ Reg TP

•  เครื่องมือที่หน่วยงาน Reg TP ใช้ในกำหนดอัตราค่าบริการ สำหรับบริการแต่ละประเภทของผู้ให้บริการรายใหญ่นั้น เป็นการพิจารณาประเมินจากต้นทุนในสร้างเครือข่ายและการดำเนินการของผู้ให้บริการเป็นสำคัญ โดยมิได้คำนึงถึงปัจจัยด้านอื่น ไม่ว่าจะเป็นกลไกทางการตลาด ค่ามาตรฐานของอัตราค่าบริการ และโครงสร้างทางเศรษฐศาสตร์มหภาคของธุรกิจโทรคมนาคม นับเป็นคำถามที่มักเกิดขึ้นจากหลาย ๆ ฝ่ายในวงการโทรคมนาคมของประเทศเยอรมัน ต่อกฎหมาย TKG และการดำเนินนโยบายของ Reg TP ว่าได้เดินมาถูกทางแล้วหรือไม่

ส่งท้าย

ความร้อนแรงของประเด็นการเปิดเสรีกิจการโทรคมนาคมในประเทศไทย ไม่ว่าการจัดตั้งคณะกรรมาธิการโทรคมนาคมแห่งชาติ (กทช.) การกำหนดโครงสร้างและบทบาทหน้าที่ขององค์กรซึ่งจะก้าวเข้ามากำกับดูแลกิจการโทรคมนาคมในอนาคต การจัดสรรคลื่นความถี่ และประเด็นอื่น ๆ แม้อาจจะต้องให้เวลาผู้ที่เกี่ยวข้องอีกสักระยะหนึ่งก่อนที่กระบวนการต่าง ๆ จะเข้าที่ ผู้เขียนก็ใคร่ขอฝากมุมมองต่อการเปิดเสรีกิจการโทรคมนาคมของประเทศมหาอำนาจจากยุโรปแห่งนี้ไว้ให้กับผู้อ่านหรือผู้ที่อาจมีส่วนเกี่ยวข้องทุกท่าน เพื่อให้เกิดความตระหนักต่อปัญหาและเงื่อนไขอื่น ๆ ซึ่งจะเกิดขึ้นตามมาทันทีหลังจากการเปิดเสรี ซึ่งทั้งหมดนี้เป็นความตั้งใจของผู้เขียนดังที่ได้กล่าวไว้ตั้งแต่ต้น ผู้เขียนขอปิดท้ายรายงานพิเศษเรื่อง “ ตามไปดู... การเปิดเสรีกิจการโทรคมนาคมในประเทศเยอรมัน ” ไว้เพียงเท่านี้ หากท่านมีคำแนะนำหรือข้อสงสัยประการใดก็สามารถติดต่อกับผู้เขียนได้ที่ wpairoj@hotmail.com พบกันในโอกาสต่อไปครับ

Febuary 24, 2005  
ร่วมแสดงความคิดเห็น - รายงานพิเศษ! - ตามไปดู... การเปิดเสรีกิจการโทรคมนาคมในประเทศเยอรมัน